Préparer le budget de la RA

Les deux éléments de la gestion

La gestion d’une résidence autonomie comporte deux aspects :

• la gestion immobilière
• la gestion des services obligatoires ou facultatifs

Gestion immobilière et conséquences budgétaires

La gestion immobilière est assez différente selon que le gestionnaire de la RA est propriétaire de l’immeuble ou pas notamment au regard des grosses réparations (la même problématique concerne les EHPAD ou autres immeubles utilisés par des services médico-sociaux)

L’épineuse question des grosses réparations

La notion de dépenses de grosses réparations a été définie depuis longtemps par la jurisprudence fiscale, avant que la réglementation comptable n’impose le terme de gros entretien ou grandes révisons. Il ne s’agit pas de dépenses courantes d’entretien ou de réparation qui sont inscrites au compte de résultat de l’exercice au cours duquel elles sont exposées et concernent le preneur. Il ne s’agit pas non plus de dépenses qui font entrer un élément nouveau dans l’actif de l’entreprise, ou qui prolongent de manière notable la durée d’utilisation d’un élément d’actif, ces dépenses sont des immobilisations et supportent donc un amortissement.

À défaut de critère général énoncé dans le Code civil, c’est la jurisprudence fiscale qui a dégagé les critères et illustré la notion.

Les travaux de gros entretien et de grandes révisions doivent faire l’objet de programmes pluriannuels, ils  peuvent, au choix, soit être comptabilisés dès l’origine séparément à l’actif comme un composant du bien ou de l’installation concernée (amortissement par composants), soit donner lieu à la constitution d’une provision pour gros entretien.

Faute de précisions, les travaux de gros entretien doivent faire l’objet d’un accord entre bailleur et preneur.

Il est fortement souhaitable que ces éléments quel que soit le bailleur et sa situation juridique au regard du CCAS fassent l’objet d’une explicitation visant à faciliter l’entretien et à faire supporter les charges afférentes à l’entité la mieux qualifiée.

Le gestionnaire propriétaire de l’immeuble

Dans ce cas, le CCAS est donc propriétaire de l’immeuble et gestionnaire de la RA. Il s’ensuit que le CCAS doit pourvoir à l’ensemble des diligences concernant le bâtiment. Notamment :

• les grosses réparations (désormais traitées comme gros entretien ou grandes révisions) doivent faire l’objet d’un plan pluriannuel qui permettra d’abonder le  compte 157 qui reçoit les provisions ayant pour objet de répartir sur plusieurs exercices des dépenses prévisibles qui par nature n’ont pas à être supportées par un seul exercice. comme c’est le cas pour les grosses réparations.

Attention, les grosses réparations ne sont pas des immobilisations car elles ne modifient pas la durée de vie initiale du bien, ni sa valeur d’actif . Dans le cas contraire, il s’agirait d’immobilisations et donc de la section d’investissement.

• Par ailleurs, il y aura lieu d’abonder les amortissements de l’immobilier. On aura recours à la technique de l’amortissement par composant pour s’assurer de l’adéquation entre les amortissements et la durée de vie des divers éléments constitutifs de l’immobilier.

Si l’immeuble appartient à la commune mais que celle-ci le met à la disposition du CCAS ce dernier doit en assumer toutes les charges pour garder une sincérité à la comptabilité et au budget (voir plus bas 6.3.1.1.3 – A1).

Le gestionnaire n’est pas le propriétaire de l’immeuble

Plusieurs cas de figures peuvent se présenter :

• la commune est propriétaire
• un organisme tiers est propriétaire.

Que la commune soit ou ne soit pas le propriétaire ne devrait pas constituer un élément discriminant dans les relations entre propriétaire et gestionnaire. Dans la réalité, les liens commune-CCAS sont souvent peu conformes au droit, et ne sont pas régis par une convention explicite.

Il importe donc de régulariser les situations dans le cadre même de la préparation budgétaire afin de bien faire porter charges et produits dans les budgets des diverses entités. Il faut rappeler à cet égard que la sincérité est un principe essentiel de la comptabilité et du budget et qu’elle ne peut être assurée que sur la base de l’explicitation des relations entre les diverses parties prenantes de l’action économique considérée.

A – La commune propriétaire

La commune est fréquemment propriétaire de l’immobilier assurant la fonction logement-foyer puis désormais résidence autonomie. :

Dans ce cas, deux solutions sont possibles :

• 1 – l’immobilier est mis à disposition du CCAS (comme on le fait pour un bien communal mis à disposition d’une intercommunalité dans le cadre d’un transfert de compétence) par le biais des comptes 22 ( immobilisations reçues en affectation pour le CCAS ) et 24 (Immobilisations affectées, concédées ou mises à disposition) puisqu’il s’agit de deux personnes morales distinctes. Dans ce cas, le CCAS assume toutes les prérogatives du propriétaire il en a la possession et non la propriété. Il doit à ce titre amortir l’immobilisation et pourvoir à l’entretien du bâtiment y compris au gros entretien.

• 2 – la commune peut louer au CCAS l’immobilier comme le ferait un autre propriétaire. Cette possibilité permet de mieux repérer les charges supportées par chaque entité. En ce sens le loyer doit être évalué dans les conditions du marché incluant donc l’amortissement du bien et ses grosses réparations. Le CCAS conservant au titre de locataire global les réparations courantes. La commune aura toujours la possibilité d’améliorer l’équilibre de la gestion du CCAS en lui versant une subvention. Ces éléments devraient faire partie de la convention entre ville et CCAS.

B – Une entité tierce propriétaire

Dans de très nombreux cas, ce sont des organismes HLM qui ont réalisé les immeubles pour une utilisation en foyers-logements.

Utilisation des baux emphytéotiques par la commune

La réalisation a pu se faire sur la base de baux à construction, le terrain d’assiette appartenant fréquemment à la commune.

Dans ce cas,

•  soit le loyer du par l’organisme HLM au propriétaire du terrain est constitué uniquement par la remise des ouvrages au terme de la durée du bail (ou avant dans certaines circonstances)
• soit en plus de la remise des ouvrages, l’organisme HLM preneur du terrain est redevable d’un loyer souvent relativement faible.

Dans ces cas, au terme du bail, l’immeuble revient au bailleur et donc le contrôle du bon état de l’immeuble revient à la commune en tant que bailleresse. Le CCAS en cas de mauvaise entretien persistant de l’immeuble devra solliciter la commune, bailleresse pour qu’elle agisse sur le preneur (l’organisme HLM bailleur vis-à-vis du CCAS).

Le CCAS peut donc dans ce cas s’appuyer sur la commune, propriétaire du terrain pour qu’à ce titre, elle agisse sur l’opérateur immobilier preneur du bail emphytéotique.

Construction directe par un opérateur immobilier

Dans ce cas, le CCAS est en lien exclusif avec l’opérateur immobilier. Il faut donc que le bail passé entre le propriétaire de l’immeuble et le CCAS gestionnaire de la RA précise suffisamment les charges incombant aux uns et autres notamment du fait que le CCAS sous-loue les logements à des tiers personnes physiques.

Attention dans ce cas, la question du gros entretien doit être explicitement traitées dans la mesure où le code civil ne donne que peu d’indications en l’espèce. On note qu’avec le temps, un certain nombre de CCAS gestionnaires de RA se retrouvent en difficulté coincés entre le propriétaire de l’immeuble et ses propres locataires qui n’obtiennent pas une qualité suffisante de la maintenance des partis communes.

Gestion des services

Offre globale des RA

Les résidences autonomie doivent obligatoirement offrir un certain nombre de services aux résidents détaillées à l’annexe 2-3-2 du CASF

Les services répertoriés dans l’annexe 2-3-2 sont pour certains anciennement présents dans les logements-foyers et en constituants même la caractéristiques comme celles répertoriées aux I, II et III de l’annexe.

Par contre, les prestations suivantes concernant la prévention de la perte d’autonomie (IV), la restauration (V) même si fréquemment présente en logement-foyer, la blanchisserie (VI), les moyens de communication (VII), le dispositif de sécurité et d’assistance (VIII) et les prestations d’animation (IX) soulignent l’évolution vers un établissement médico-social.

La Résidence autonomie se situe désormais clairement dans le champ du 6^ième de l’article L312-1 du CASF : « 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ». Elle en devient le premier outil lorsque la perte d’autonomie commence à être envisagée par la personne.

Prestations collectives

On peut distinguer sur le plan de la gestion de la RA des prestations collectives et des prestations individuelles ou individualisables comme le précise partiellement l’annexe 2.3.2. Ainsi, on peut intégrer dans le tarif de base de la RA comme prestations collectives liées au logement (mais facturé à part) :

• une offre d’actions collectives et individuelles de prévention de la perte d’autonomie au sein de l’établissement
• les  moyens de communication, y compris Internet
• un dispositif de sécurité apportant au résident 24h/ 24h une assistance
• les animations collectives et aux activités organisées dans l’enceinte de l’établissement.

Dans ces prestations collectives, la RA peut être organisatrice (prévention de la perte d’autonomie, animation, dispositifs de sécurité), coordonnatrice (notamment en matière d’internet et de télévision). Elle peut être employeur ( actions de prévention de la perte d’autonomie ou recourir à des prestataires (dispositifs de sécurité).

Dans tous ces cas, la RA aura intérêt à envisager son action dans le cadre de celle du CCAS ou de la commune, ou avec d’autres partenaires du médico-social comme pour le prestations individuelles.

Prestations individuelles

Les prestations individuelles sont décrites dans l’annexe 2-3-2 :

• un service de restauration par tous moyens
• un service de blanchisserie par tous moyens
• des activités extérieures.

Il y a une tradition dans les logements-foyers d’avoir des équipements de restauration. L’obligation est faite seulement d’un accès aux services de restauration et de blanchisserie comme la possibilité de participer à des activités extérieures (la RA est la résidence des personnes, de ce fait il ne peut y avoir de contraintes particulières à l’égard des résidents, ils peuvent donc aller et venir).

La démarche même de la résidence autonomie vise à  prévenir la perte d’autonomie pour les résidents mais aussi pour des personnes extérieures. En ce sens, la RA est une vraie tête de pont pour permettre la mise d’une politique cohérente au service des personnes âgées.

On peut notamment imaginer au travers de la question de la restauration pour la résidence, de proposer des lieux de restauration de quartier pour les personnes âgées notamment isolées. De même s’agissant des petits travaux des locataires ont peut mettre en place des services de petits travaux soit en recourant à une entreprise déléguée soit en régie (les travaux domestiques sont une source très importante d’accidents qui entraine au-delà d’un certain âge la perte de l’autonomie).

Il reste que la règlementation ne fait obligation qu’à un accès aux deux services principaux restauration et blanchisserie ce qui peut revenir seulement à « ouvrir la porte » à des prestataires choisis par les résidents sans aucune action sociale.

Tarification sociale

Que ce soit pour les prestation collectives comme pour les individuelles, le gestionnaire peut utiliser une tarification sociale. En ce cas, il doit son action doit se fonder sur  la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions qui, dans son article 147 stipule que « les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personne vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée. Les taux ainsi fixés ne font pas obstacles à l’égal accès de tous les usagers au service ».

L’établissement du budget de la RA répond à ce double objectif : celui relatif à l’immobilier et celui relatif aux missions médico-sociales.

La section d’investissement

La section d’investissement représente une partie du bilan notamment les aspects immobilisations et financement.

Selon la situation du gestionnaire au regard de l’immobilier ,simple locataire ou propriétaire (direct ou par le truchement d’une mise à disposition de la part de la commune), la section d’investissement présentera un physionomie radicalement différente.

Dans un cas, l’ensemble des écritures d’immobilisation du bâtiment (y compris amortissements, provisions) figurera au budget (et en comptabilité générale) dans l’autre seules les immobilisation concernant les services rendus figureront dans les comptes du CCAS à l’exclusion de ce qui concerne l’immobilier.

CCAS propriétaire ou affectataire

Compte tenu des différences entre les écritures comptables et budgétaires, il est nécessaire de présenter les deux pour le cas des RA afin de mieux cerner le passage de l’une à l’autre et les biais que cela peut entrainer.

Sur le plan budgétaire

En cas d’affectation de l’immobilier par la commune :

• les comptes 22 (au CCAS) et 24 (à la commune) seront mouvementés lors de l’affectation
• les comptes 18 seront utilisés ensuite entre le CCAS (budget principal) et la résidence (budget annexe)

 En cas de propriété directe du CCAS :

• les comptes 21 seront utilisés soit directement si le CCAS acquiert un immobilier déjà réalisé soit en passant par le compte 23 si le CCAS a réalisé la construction. Ce n’est qu’après la réception du bâtiment que l’immeuble intégrera le compte 21 et donc l’inventaire du CCAS et par voie de conséquence sera soumis à compter de cette date à l’amortissement.

Par la suite les comptes de classe 2 seront utilisés pour les acquisitions d’immobilisations de matériel, d’équipement ou de nouveaux composant à l’immobilier (cuisine centrale, pavillon supplémentaire, etc.). Attention, le gros entretien n’est pas une immobilisation puisqu’elle n’ajoute pas de valeur, ni de durée à l’immobilisation initiale.

Les ressources de cette section relèveront soit de :

• fonds propres ou quasi-fonds propres : réserves, complément de dotation (beaucoup ne sont pas budgétaires)
• subventions d’équipement (compte 13)
• emprunts contractés (16) (le CCAS doit avoir l’accord de la commun pour contracter un emprunt)

Schéma de gestion des immobilisations

Le suivi des immobilisations est sous la responsabilité conjointe de l’ordonnateur, à travers la tenue de l’inventaire, et du comptable à travers l’état de l’actif.

Sur le plan comptable

La différence principale concerne les comptes de classe 1 et notamment les fonds propres et quasi-fonds propres qui sont inscrits aux comptes non budgétaires : 102, 106, 14,15.

CCAS seulement gestionnaire

Les écritures d’immobilisation sont moins nombreuses et ne concernent que les services rendus. De ce fait, les montants en cause sont nettement moins importants en section d’investissement.

Suivant les types de baux, les provisions pour gros entretien de l’immobilier figureront ou pas dans la comptabilité de la RA.

Enfin s’agissant des ressources d’investissement elles seront essentiellement constituées de fonds propres et de subventions. Le recours à l’emprunt est beaucoup moins utile compte tenu de la faiblesse des montants en cause qui justifient l’utilisation des seuls excédents courants.

Le résultat d’investissement

Dans le cas des budgets, le résultat d’investissement a été maintenu. Il s’agit d’ailleurs d’un solde d’exécution plus que d’un résultat qui enregistre seulement l’état des « opérations » au 31 décembre et ne s’inscrit pas dans une dynamique de financement comme le fait, au contraire, l’EPRD.

Dans ce cadre budgétaire, il est surtout à surveiller que le résultat d’investissement soit couvert au moins en très large partie (il existe en M22 une part de l’autofinancement qui n’apparait pas dans les comptes budgétaires du fait que les amortissements et les provisions ne sont pas budgétaires alors que les dotations le sont) par le résultat de fonctionnement.

La section de fonctionnement

La section de fonctionnement est elle aussi tributaire assez largement du rapport à l’immobilier notamment et, corrélativement à ce qui a été dit concernant les amortissements ou les provisions pour gros entretien, au niveau des dotations à prévoir en section de fonctionnement.

Bâtir un budget c’est :

1. repérer les dépenses incontournables ,
2. évaluer les recettes certaines et probables,
3. prévoir un autofinancement net de la section d’investissement,
4. confronter ces dépenses aux montants prévisibles des diverses recettes pour déterminer les actions nouvelles qu’il est possible d’entreprendre.

Les charges de la section de fonctionnement sont les premiers éléments à évaluer lord de la préparation budgétaire, en commençant toujours par le plus certain :

• la masse salariale donc le groupe 2 peut être connu avec une assez grande précisions notamment au regard du caractère prévisible de nombreux paramètres de la rémunération
• les obligations déjà contractées : contrats (électricité, eau, téléphone etc.) marchés publics en cours,

Face à ces dépenses incontournables on doit évaluer les recettes les plus certaines afin de déterminer les marges de manœuvre en tenant compte du fait qu’il est nécessaire de prévoir un autofinancement pour assurer d’une part le remboursement du capital de la dette (obligation légale) et d’autres parts assurer une partie du financement des immobilisations prévues.

Parmi ces recettes figure la subvention dite « forfait autonomie » pour laquelle il faudra rendre des comptes au conseil départemental représentant la conférence des financeurs.

Il est donc utile de repérer, les charges qui seront exposées à ce titre de manière à éviter des retraitements trop lourds.

Le budget une fois construit doit être adopté, il suit une procédure classique.