Budget : acte juridique soumis à des principes
Les acteurs de l’élaboration budgétaire
En droit public, l’acte budgétaire met en scène deux types d’acteurs, issus plus ou moins directement de la décision des citoyens :
- d’une part, une assemblée délibérante (conseil municipal, départemental, régional, communautaire ou conseil d’administration pour les EPIC, EPA, EPS, etc.)
- d’autre part, un exécutif qui est à la fois le représentant légal de l’entité et qui met en œuvre les décisions ou les orientations de l’assemblée délibérante.
Dans un certain nombre de cas, l’institution ou les institutions finançant les actions d’une entité intervient à des moments divers dans le processus budgétaire, c’est le cas des établissements publics de santé et des établissements et services médico-sociaux.
Les rôles dans la construction du budget
La construction du budget fait intervenir les deux types d’acteurs dans des rôles distincts et complémentaires.
L’initiative budgétaire appartient toujours à l’exécutif quelle que soit l’entité considérée (gouvernement au niveau de l’Etat central, président ou maire dans les collectivités ou les EPCI, directeur dans les EPS, etc.). C’est donc lui qui prépare et propose le budget.
L’assemblée délibérante approuve ou rejette cette proposition et autorise ou pas les dépenses et, par voie de conséquences, les recettes prévues dans le projet présenté par l’exécutif.
Les deux autorités sont donc interdépendantes dans le processus budgétaire.
Les principes budgétaires
Annualité budgétaire et unité
Annualité
Le principe d’annualité budgétaire signifie que le budget est prévu et exécuté sur la durée d’un exercice fixé à un an. Il repose sur le principe comptable qui établit le résultat d’un agent économique sur une période de douze mois. Les personnes morales de droit public établissent leur budget pour une année civile du 1er janvier au 31 décembre.
Ce principe favorise d’une part le calcul périodique des résultats et d’autre part le contrôle démocratique par l’assemblée délibérante de l’usage des deniers publics.
Ce principe impose l’indépendance des exercices c’est-à-dire que toutes les charges et tous les produits soient rattachés à l’exercice au cours duquel ils sont intervenus ce qui entraine diverses opérations comptables pour calculer le résultat de l’exercice comme les rattachements, les produits et charges constatés d’avance.
La journée complémentaire qui couvre le mois de janvier ne vise qu’à régler les écritures en charges ou en produits dont les faits générateurs ont eu lieu au cours de la période annuelle achevée au 31 décembre précédent.
Le CPOM parce qu’il est pluriannuel n’est pas une autorisation budgétaire mais le cadre général, pluriannuel, des autorisations annuelles qui en découleront.
Unité
Ce principe dispose que la totalité des recettes et des dépenses d’une personne morale de droit public doivent figurer dans un seul document budgétaire afin d’en permettre une lecture aisée et de mieux mesurer les engagements de la personne publique concernée.
Ce principe supporte cependant quelques atténuations :
- les décisions modificatives : les décisions modificatives sont des délibérations du conseil d’administration qui modifient la délibération budgétaire initiale. Elles peuvent intervenir à tout moment pour amender le budget initial (tout en maintenant son équilibre). L’affectation des résultats suppose une décision modificative dès lors que les résultats interviennent postérieurement au vote du budget primitif.
- les budgets annexes : les budgets annexes ont pour objet de regrouper les opérations comptables de services appartenant à une personne publique mais ayant une organisation relativement autonome et une activité visant à produire ou à rendre des services. Certains services sont obligatoirement constitués en budgets annexes : les services publics industriels et commerciaux (SPIC), les lotissements, les services médico-sociaux. D’autres budgets annexes sont facultatifs.
Compte tenu de leur type de financement, les budgets annexes en M22 ont une relation assez lâche avec le budget principal du CCAS. Leurs résultats ne sont, en effet, pas intégrés lors du calcul des résultats du CCAS et restent donc à la discrétion des autorités de tarification ou doivent être conformes aux engagements pris lors de la signature du CPOM.
Par ailleurs, les EPRD sont aussi déclinés en principal et annexes dès lors que le CPOM couvre plusieurs établissements ou activités.
Sincérité, universalité, équilibre
Equilibre
Le budget des collectivités territoriales comme de leurs établissements publics doit être impérativement voté en équilibre réel.
Cet équilibre réel s’apprécie en fonction de trois éléments cumulatifs :
- les sections de fonctionnement et d’investissement sont respectivement votées en équilibre,
- les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère,
- l’ensemble des prélèvements sur les recettes de la section de fonctionnement ajouté aux recettes propres de la section d’investissement (à l’exclusion donc du produit des emprunts et des recettes affectées – subvention d’équipement) couvrent le remboursement du capital de l’annuité d’emprunt de l’année considérée.
Ce principe s’appuie sur le principe de sincérité sans lequel il n’aurait guère de valeur.
Cette notion d’équilibre vise à ce que toutes les dépenses soient ajustées aux ressources dont l’entité peut disposer. Dans un certain nombre de cas, dès lors particulièrement que l’entité tire ses ressources de son activité et non d’une affectation directe ou indirecte de ressources fiscales, cet équilibre formel du budget peut être insuffisamment significatif notamment par rapport à la continuité de l’exploitation qui, elle, ne se limite pas à un seul exercice. Ainsi, dans les entités régies par des EPRD les variations du fond de roulement vont se substituer à la notion d’équilibre.
Dans le cadre du CPOM, la notion d’équilibre s’analyse en dynamique (au-delà du cadre annuel) dès lors que les obligations contractées dans le contrat sont respectées sur la durée notamment en termes de financement de l’investissement.
Sincérité
Le principe de l’équilibre budgétaire repose sur l’évaluation sincère des produits et des charges inscrites au budget.
« Les dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission, majoration ni minoration. Il convient en effet que les dépenses et les recettes inscrites au budget soient estimées de la façon la plus exacte possible. Elles ne doivent être volontairement ni surévaluées, ni sous-évaluées » (CE, 23 déc. 1988, Dpt du Tarn c/Barbut).
Notamment, toutes les éléments prévus et prévisibles d’un exercice doivent être pris en compte au budget primitif. La circonstance qu’un événement prévu n’interviendra qu’en fin d’année est insusceptible d’autoriser le report de sa prévision budgétaire à la décision modificative postérieure à l’affectation du résultat.
La sincérité budgétaire vise la prévision et implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies. Elle s’accompagne du principe comptable de sincérité et d’image fidèle et impose un enregistrement des événements, sans omissions, atténuations ou majorations de quelque nature que ce soit (principe d’universalité). Particulièrement, la sincérité des comptes impose donc le respect de l’annualité budgétaire et comptable afin que certains produits ou charges ne « glissent » pas d’une année sur l’autre.
Universalité
En vertu du principe de l’universalité, le budget décrit l’intégralité des produits et des charges, sans compensation entre les recettes et les dépenses. Produits et charges sont inscrits pour leur montant brut et non pour leur montant net afin de faciliter la mission de surveillance qui incombe aux divers organes de contrôle. C’est le corollaire du principe comptable de non-compensation.
Le budget des collectivités territoriales et de leurs établissements publics doit comprendre l’ensemble des recettes et des dépenses.
Il ne peut donc y avoir :
- de contraction entre les recettes et les dépenses concernant un même tiers. Chacune, dépense ou recette, figure au budget pour son montant intégral,
- d’affectation d’une recette à une dépense. Les recettes doivent être rassemblées en une masse unique et indifférenciée couvrant indistinctement l’ensemble des dépenses.
Cette dernière conséquence du principe d’universalité souffre de quelques exceptions notamment s’agissant des budgets des EHPAD puisque, sur le plan de la présentation budgétaire au moins, les trois secteurs de tarification sont présentés séparément même s’ils sont réunis dans les comptes du trésorier.
Niveaux de vote : crédits limitatifs et crédits évaluatifs
Le budget est voté par l’assemblée délibérante sur la proposition de l’exécutif. Mais ce vote ne se fait pas de manière globale, il est spécialisé au travers de différentes subdivisions selon les nomenclatures comptables et budgétaires.
Trois types de termes sont employés pour définir ces subdivisions :
- Certains budgets (M14, M4, etc.) sont votés par nature au niveau des chapitres comptables auxquels s’ajoutent des chapitres globalisés retraçant certaines charges ou certains produits parce qu’ils sont complémentaires sur le plan économique (chapitre 64 charges de personnel et 621 personnel extérieur au service appartiennent tous les deux au chapitre 012), ou parce qu’ils décrivent une même opération dans des comptes différents (opérations patrimoniales, amortissement, provision etc.) ;
- Certains budgets sont votés aussi par nature mais sur la base de divisions différentes appelées groupes ou titres (M21, M22) représentant des « charges de structures », « des charges de personnel », etc.
- Par ailleurs, le vote peut intervenir sur la base des fonctions c’est-à-dire sur le but poursuivi par l’action publique (fonction 5 Interventions sociales, fonction 6 Famille en M14, etc.). Cependant les votes le plus courants sont effectués par nature de manière à rester au plus près de plan comptable général.
Enfin si l’assemblée délibérante vote et donc autorise dépenses et recettes au niveau des chapitres, groupes ou titres la valeur de ces votes peut être soit seulement indicative soit au contraire limitative. Dans ce dernier cas, le dépassement du montant voté entraine un nouveau vote de l’assemblée délibérante, il s’agit d’une décision modificative.