Dans le cadre du budget, le tarificateur joue un rôle d’autorisation et de tuteur du gestionnaire.
Budget : autorisation du tarificateur
Cadre légal
Le budget est une autorisation d’une assemblée délibérante à un exécutif. En M22, pour des raisons de socialisation de la dépense, le budget est aussi une autorisation de l’autorité de tarification.
Le budget classique est dit « budget prévisionnel’ est d’abord une autorisation de dépenses comme il est précisé à l’article L314-7 du CASF qui établit le cadre de cette relation budgétaire.
Le principe général
« I. ― Dans les établissements et services mentionnés au I de l’article L. 312-1, sont soumis à l’accord de l’autorité compétente en matière de tarification :
- 1° Les emprunts dont la durée est supérieure à un an ;
- 2° Les programmes d’investissement et leurs plans de financement ;
- 3° Les prévisions de charges et de produits d’exploitation permettant de déterminer les tarifs des prestations prises en charge par l’Etat, les départements ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que les affectations de résultats qui en découlent… »
Les termes employés ne souffrent aucune ambiguïté il s’agit bien d’obtenir l’accord du tarificateur à la fois pour la section d’investissement et la section de fonctionnement. Dans le II du même article L314.7 du CASF, il est précisé que la fixation des tarifs est consécutive à une procédure contradictoire d’une durée de 60 jours.
Le débat contradictoire
« II. ― Le montant global des dépenses autorisées des établissements et services mentionnés au I de l’article L. 312-1 et au I de l’article L. 313-12 sont fixés par l’autorité compétente en matière de tarification, au terme d’une procédure contradictoire, au plus tard soixante jours à compter de la date de notification des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 313-8, et L. 314-3 à L. 314-5, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’Etat.
Les décisions mentionnées aux 1° et 2° du I sont opposables à l’autorité compétente en matière de tarification si celle-ci n’a pas fait connaître son opposition dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat. Il en va de même des décisions modificatives concernant les prévisions de charges ou de produits mentionnées au 3° du I qui interviennent après la fixation des tarifs. »
Limites théoriques posées au pourvoir du tarificateur
L’article L314-7 précise ensuite les limites du pouvoir du tarificateur et les modalités de liquidation des tarifs lorsque le budget n’est pas approuvé au 1ier janvier du nouvel exercice.
III. ― L’autorité compétente en matière de tarification ne peut modifier que :
1° Les prévisions de charges ou de produits insuffisantes ou qui ne sont pas compatibles avec les dotations de financement fixées dans les conditions prévues, selon le cas, aux articles L. 313-8, et L. 314-3 à L. 314-5 ;
2° Les prévisions de charges qui sont manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables en termes de qualité de prise en charge ou d’accompagnement.
La décision de modification doit être motivée.
Opposabilité du budget et des tarifs
IV ― Sauf dans le cas où une convention conclue en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 313-11 prévoit des dispositions tarifaires, les dépenses de l’établissement ou du service imputables à des décisions n’ayant pas fait l’objet des procédures mentionnées au présent article ne sont pas opposables aux collectivités publiques et organismes de sécurité sociale.
IV bis.- La décision fixant la tarification au titre de l’année prévoit, dans des conditions prévues par décret, des tarifs de reconduction provisoires applicables au 1er janvier de l’année qui suit.
Dans le cas où les tarifs n’ont pas été arrêtés avant le 1er janvier de l’exercice en cause et si un tarif de reconduction provisoire n’a pas été fixé, les recettes relatives à la facturation desdits tarifs sont liquidées et perçues dans les conditions en vigueur au cours de l’exercice précédent jusqu’à l’intervention de la décision fixant le montant de ces tarifs.
Les tarifs de l’exercice dont la date d’effet est précisée dans l’arrêté tarifaire sont calculés en prenant en compte, en application des deux premiers alinéas du présent IV bis, les produits facturés sur la base de l’exercice précédent entre le 1er janvier et ladite date d’effet. »
Le dernier mot reste au tarificateur
On note qu’en matière budgétaire, le gestionnaire est sous le contrôle strict du tarificateur. Le lien entre tarificateur et gestionnaire est clairement de subordination au travers d’une approbation expresse des dépenses du gestionnaire.
Approbation des investissements
Ce contrôle est exprimé de manière plus forte encore pour ce qui concerne les investissements. L’article R314.20 du CASF précise :
« I. Les programmes d’investissement et leurs plans de financement, ainsi que les emprunts dont la durée est supérieure à un an, doivent être approuvés par l’autorité de tarification.
A cette fin, ils font l’objet d’une présentation distincte des documents budgétaires mentionnés aux articles R. 314-3 et R. 314-210, selon des formes fixées par arrêté du ministre chargé de l’action sociale.
L’autorité de tarification peut subordonner son accord à la mise en œuvre d’un financement par reprise sur réserve de trésorerie, dans les conditions fixées au II de l’article R. 314-48.
II. Les programmes et les emprunts mentionnés au I sont réputés approuvés sans réserve si l’autorité de tarification n’a pas fait connaître d’opposition dans un délai de 60 jours à compter de leur réception.
III. Les dispositions du présent article sont applicables aux modifications des programmes d’investissement, de leurs plans de financement, ou des emprunts, lorsque ces modifications sont susceptibles d’entraîner une augmentation des charges d’exploitation. »
Une Procédure réputée contradictoire
La procédure budgétaire dans le cadre du budget prévisionnel est présentée comme contradictoire même si, de fait, il s’agit d’une quasi-tutelle du tarificateur sur le gestionnaire.
L’article R314-21 et suivants du CASF précisent les modalités pratiques de cette procédure contradictoire :
Proposition initiale du gestionnaire
« Les propositions budgétaires et leurs annexes, établies conformément aux dispositions des articles R. 314-14 à R. 314-20, sont transmises à l’autorité de tarification dans les conditions prévues à l’article R. 314-3.
UN débat contradictoire très encadré
L’article R314-22 précise les observations pouvant être portée par le tarificateur :
R 314-22
Une fois les propositions budgétaires pour l’année N transmises par le gestionnaire (avant le 31 octobre de N-1), l’article R314-22 organise la procédure contradictoire en précisant la nature des modifications que le tarificateur peut apporter à la proposition budgétaire du gestionnaire :
« Celles-ci peuvent porter sur :
1° Les recettes autres que les produits de la tarification qui paraissent sous-évaluées ;
2° Les dépenses qui paraissent insuffisantes au regard notamment de leur caractère obligatoire ;
3° Les dépenses qui paraissent manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec le coût des établissements et services fournissant des prestations comparables
4° Les dépenses qui paraissent injustifiées ou dont le niveau paraît excessif, compte tenu des conditions de satisfaction des besoins de la population, ou de l’activité et des coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ;
5° Les dépenses dont la prise en compte paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit mentionnées aux articles L. 313-8, L. 314-3 à L. 314-5, au regard des orientations retenues par l’autorité de tarification, pour l’ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines catégories d’entre eux ;
6° Les modifications qui découlent de l’affectation du résultat d’exercices antérieurs, conformément aux dispositions des articles R. 314-51 à R. 314-53. »
L’article R314-23 précise que « Les propositions de modifications budgétaires mentionnées à l’article R. 314-22 sont motivées. » et indique une série de 10 motivations possibles précédées certes du terme notamment mais semblant indiquer tout de même que ces motivations doivent être considérées comme limitatives sauf circonstances exceptionnelles.
L’article R314-24 clarifie les modalités de la procédure contradictoire en autorisant le tarificateur à émettre des courriers successifs ( y compris par voie électronique) pour faire connaître les modifications souhaitées et jusque 12 jours avant la fin du délai de 60 jours fixé a l’article R314-36 courant à compter des dates de publication des arrêtés de délégation des dotation régionales limitatives ou de la délibération du département ou, éventuellement de la métropole.
Faute, pour le gestionnaire, de répondre sous 8 jours aux demandes de modifications formulées par le tarificateur celles-ci sont réputées acceptées.
Il appartient au gestionnaire de l’ESMS de répondre à chaque courrier d’observation du tarificateur concernant le budget faute de quoi, la modification proposée par le tarificateur est réputée acquise.
Article R314-24
I. Les propositions de modifications budgétaires mentionnées à l’article R. 314-22 peuvent être formulées à l’établissement ou au service par plusieurs courriers successifs. Ceux-ci doivent lui être transmis au plus tard douze jours avant l’expiration des délais prévus à l’article R. 314-36 (les 60 jours à compter des notifications de dotation régionales limitatives ou des délibérations du département)
II. Dans un délai de huit jours après réception de chaque courrier, l’établissement ou le service doit faire connaître son éventuel désaccord avec la proposition de l’autorité de tarification.
L’établissement ou le service motive ce désaccord de manière circonstanciée, en indiquant notamment les raisons qui rendent impossible, selon lui, le respect du niveau de recettes ou de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir. A ce titre, il indique :
- 1° Pour les dépenses de personnel, en quoi les projets de promotion ou d’augmentation catégorielle de l’établissement ou du service sont insusceptibles d’être adaptés pour assurer le respect du niveau de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir ;
- 2° Pour les autres dépenses, les raisons qui rendent impossible toute modification de ses propositions budgétaires visant à les rendre compatibles avec le montant total de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir.
II bis. Les courriers mentionnés aux I et II peuvent être transmis par voie électronique.
III.-A défaut de réponse apportée dans les conditions et délai mentionnés au II, l’établissement ou le service est réputé avoir approuvé la modification proposée par l’autorité de tarification. »
Des tarifs en fonction des ressources des tarificateurs
Le tarificateur national (sécurité sociale ou Etat) ne peut s’engager localement que tout autant que le parlement a voté l’ONDAM (objectif nationale des dépenses d’assurance maladie) et la loi de finance, que les ministres ont établi la répartition des crédits conformément à l’article :
- L.314-3 (pour les organismes de sécurité sociale)
- L314-4 pour les dépenses à la charges de l’Etat :
Organismes de sécurité sociale
Article L314-3
« I. ― Le financement des établissements et services mentionnés à l’article L. 314-3-1 qui sont à la charge des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, des affaires sociales et du budget……Sur la base de cet objectif, les mêmes ministres arrêtent, dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations mentionnées au premier alinéa. »
L’article L314-3.1 précise :« Relèvent de l’objectif géré, en application de l’article L. 314-3, par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie :
1° Les établissements et services mentionnés aux 2°, 3°, 5° et 7° (personnes handicapées) du I de l’article L. 312-1 ;
2° Les établissements et services mentionnés aux 11° et 12° du I du même article qui accueillent des personnes handicapées ou âgées dépendantes ;
3° Les établissements et services mentionnés au 6° (personnes âgées) du I de l’article L. 312-1 du présent code… »
L’article L314-3-3 du CASF ajoute:
Relèvent de l’objectif et du montant total mentionnés à l’article L. 314-3-2 les établissements et services mentionnés au 9° du I de l’article L. 312-1 du présent code.
Relèvent également du même objectif les actions expérimentales de caractère médical et social mentionnées à l’article L. 162-31 du code de la sécurité sociale.
Financement de l’Etat
Article L314-4
« Le montant total annuel des dépenses des établissements et services mentionnés aux 8°, 13° et 14° du I de l’article L. 312-1, qui sont à la charge de l’Etat, et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement de ces établissements et services sont déterminés par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances de l’année de l’exercice considéré. »
Ce n’est que lorsque ces dotations régionales limitatives lui sont notifiées que le tarificateur dispose de 60 jours pour notifier à son tour « l’autorisation budgétaire » en tenant compte de la procédures contradictoire
Le budget définitif
A partir de ces tarifs, le gestionnaire transmet au tarificateur un budget modifié pour tenir compte des tarifs validés.
Article R314-37
« I. Dès qu’il reçoit notification de l’arrêté de tarification ou, en cas de tarifications multiples, du dernier arrêté de tarification, l’établissement public transmet aux autorités de tarification, dans les trente jours, un budget établi, conformément aux montants fixés par ces arrêtés.
II. Le budget exécutoire d’un établissement privé est communiqué à l’autorité de tarification en cours d’exercice lorsqu’il procède à des virements de crédits entre groupes fonctionnels en application du dernier alinéa de l’article R. 314-44 ou lorsqu’il propose une décision budgétaire modificative en application du III de l’article R. 314-46.
Dans les autres cas, il est transmis avec les propositions budgétaires de l’exercice suivant. »
Affectation du résultat
Avant même l’affectation, le tarificateur peut réformer le résultat de l’ESMS dans les conditions prévues à l’article R314-52 du CASF :
« L’autorité de tarification peut, avant de procéder à l’affectation d’un résultat, rejeter les dépenses qui sont manifestement étrangères, par leur nature ou par leur importance, à celles qui avaient été envisagées lors de la procédure de fixation du tarif, et qui ne sont pas justifiées par les nécessités de la gestion normale de l’établissement.
L’autorité de tarification tient compte de ce rejet dans la fixation du tarif de l’exercice sur lequel il est constaté ou de l’exercice qui suit. »
L’affectation du résultat témoigne elle aussi de la faible autonomie de gestion des ESMS dans le cadre du budget prévisionnel et donc hors CPOM :
« Article R314-51
I. L’affectation du résultat du budget général, ou le cas échéant des budgets principal et annexes, ainsi que, pour les établissements mentionnés au I de l’article L. 313-12, de chaque section d’imputation tarifaire, est décidée par l’autorité de tarification. Celle-ci tient compte des circonstances qui expliquent le résultat. »
Les dérogations à cette règle de l’affectation du résultat par le tarificateur sont strictement encadrées et rares dans les faits et se résument pour l’essentiel au fait que les recettes de tarification sont inférieures à la moitié des « recettes d’exploitation »
« Article R314-54
Par dérogation aux dispositions du I de l’article R. 314-51, les établissements et services peuvent fixer eux-mêmes l’affectation du résultat de l’un de leurs budgets, général, principal ou annexe, lorsque les recettes issues de la tarification représentent moins de la moitié des recettes d’exploitation du budget en question. Cette affectation doit respecter les dispositions des II, III et IV de l’article R. 314-51.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne sont pas applicables aux établissements mentionnés au I de l’article L. 313-12. Ceux-ci peuvent toutefois fixer eux-mêmes l’affectation du résultat des sections tarifaires afférentes à l’hébergement et à la dépendance, si les produits des tarifs relatifs à l’hébergement ou à la dépendance, versés par le département qui fixe ce tarif, représentent moins de la moitié des produits de la tarification de chacune de ces sections tarifaires. Cette affectation doit respecter les dispositions des II, III et IV de l’article R. 314-51.
Dans le cadre de l’autorisation budgétaire sous forme de budget prévisionnel, le tarificateur dispose de l’intégralité des moyens de direction budgétaire et financière puisque, de fait, il autorise les dépenses budgétaires et affecte les résultats de l’exercice.